เรื่อง : ฐิติพันธ์ พัฒนมงคล
ภาพ : ประเวช ตันตราภิรมย์
การปฏิรูประบบสุขภาพของไทยเริ่มต้นขึ้นจากหลักการและเจตนารมณ์เพื่อต้องการลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการสาธารณสุขและการสร้างสุขภาวะที่ดีของสังคมไทย ไม่ว่าจะเป็นการประกาศใช้ พ.ร.บ. กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๔๔ เรื่อยมาจนถึง พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ และ พ.ร.บ. สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ หากแต่ดูเหมือนว่านับจากความพยายามจะปฏิรูประบบสุขภาพดังกล่าวกลับก่อให้ เกิดปัญหาตามมามากมาย ทั้งในเรื่องความพร้อมของบุคลากรทางการแพทย์ไปจนถึงระบบการเงินการคลังของ ประเทศและการบริหารงานอย่างโปร่งใส จนหลายคนมองว่าถ้าปัญหาดังกล่าวยังไม่ได้รับการแก้ไขก็อาจนำไปสู่ความล่ม สลายของระบบบริการสาธารณสุขได้ในท้ายที่สุด
สิบปีของการปฏิรูประบบสุขภาพไทยได้ก่อให้เกิดความคิดเห็นที่แตกต่างเป็น สองกระแสและสืบเนื่องมาถึงกรณีร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขฉบับนี้
จุดเริ่มต้นของมหากาพย์เรื่องล่าสุดแห่งวงการสาธารณสุขไทยอาจต้องย้อนเวลา กลับไปในยุควางรากฐานของระบบบริการสาธารณสุขตามวิถีการแพทย์แผนตะวันตกช่วง ทศวรรษ ๒๔๓๐ นับแต่มีการก่อตั้งโรงเรียนแพทย์แห่งแรกในไทยเมื่อปี ๒๔๓๓ ระบบบริการสาธารณสุขที่ก้าวหน้าขึ้นนั้นแม้จะทำให้ประชาชนมีโอกาสเข้าถึง บริการสาธารณสุขที่มีคุณภาพตามมาตรฐานสากล แต่อีกด้านหนึ่งก็ก่อให้เกิดกรณีพิพาทระหว่าง “ผู้ให้” กับ “ผู้รับ” บริการ เมื่อมีผู้ได้รับความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข ทั้งที่เป็นความเสียหายอันเกิดขึ้นตามปรกติธรรมดาของโรคแม้จะมีการให้บริการ ตามมาตรฐานวิชาชีพ และที่เกิดจากความผิดพลาดในกระบวนการรักษาพยาบาลอย่างที่เรียกว่า “Medical Errors”
ในอดีต เมื่อมีความเสียหายเกิดขึ้นกับผู้รับบริการ ทางโรงพยาบาลมักชี้แจงว่าเป็นเหตุสุดวิสัยหรือเกิดจากภาวะแทรกซ้อนของโรค ไม่ใช่ความผิดพลาดของบุคลากรทางการแพทย์แต่อย่างใด เมื่อไม่มีกฎหมายคุ้มครองสิทธิของผู้รับบริการอย่างเป็นระบบ ไม่มีการเยียวยาปัญหาเฉพาะหน้า ผู้ได้รับความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขจึงต้องดิ้นรนเพื่อเรียกร้อง สิทธิของตนไปตามกำลัง บ่อยครั้งต้องก้มหน้ารับชะตากรรมที่เกิดขึ้น
อย่างไรก็ตาม ด้วยรูปแบบความสัมพันธ์เชิง “อุปถัมภ์” ระหว่างแพทย์กับผู้ป่วย ประกอบกับความตื่นตัวเรื่องสิทธิผู้รับบริการสาธารณสุขในสังคมไทยยังไม่สูง นัก สถิติการฟ้องร้องแพทย์และสถานพยาบาลจึงอยู่ในระดับต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับ ต่างประเทศ กระทั่งเมื่อเกิดระบบการให้บริการสุขภาพเชิงพาณิชย์ ประกอบกับภาระงานที่เพิ่มขึ้นของบุคลากรทางการแพทย์อันเนื่องจากสิทธิในการ เข้าถึงบริการสาธารณสุขทั่วถึงมากขึ้น ก็ได้มีส่วนผลักดันให้ความสัมพันธ์อันดีระหว่างผู้ให้กับผู้รับบริการในระบบ บริการสาธารณสุขเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม
นพ. สมศักดิ์ โล่ห์เลขา นายกแพทยสภา กล่าวว่าปัญหาที่บุคลากรทางการแพทย์วิตกกังวลมากในปัจจุบันคือการถูกฟ้อง ร้อง โดยสถิติปี ๒๕๓๙-๒๕๕๓ (ข้อมูลวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓) พบว่ามีคดียื่นฟ้องกระทรวงสาธารณสุขทั้งสิ้น ๑๗๙ คดี แบ่งเป็นคดีอาญา ๑๔ คดี คดีแพ่ง ๑๒๖ คดี คดีผู้บริโภค ๓๙ คดี โดยมีจำนวนเงินถูกเรียกจากการยื่นฟ้องรวม ๘๖๐ ล้านบาท กระทรวงสาธารณสุขจ่ายเงินตามคำพิพากษากรณีคดีสิ้นสุดแล้ว ๑๖.๔ ล้านบาท โดยมีคดีแพ่งค้างอยู่ในชั้นศาล ๕๑ คดี มีการถอนฟ้อง ๔๗ คดีจากการไกล่เกลี่ยยอมความ
ด้านคดีอาญา แม้ ๑๐ กว่าปีที่ผ่านมาแพทย์ที่ถูกฟ้องในคดีอาญาจะมีจำนวนไม่มาก แต่ก็ส่งผลกระทบต่อขวัญและกำลังใจของบุคลากร ดังเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นที่อำเภอร่อนพิบูลย์ จังหวัดนครศรีธรรมราช มีการฟ้องร้องแพทย์เนื่องจากความบกพร่องในการฉีดยาชาเข้าช่องไขสันหลังเพื่อ ผ่าตัดไส้ติ่ง ทำให้ร่างกายผู้ป่วยเกิดภาวะแทรกซ้อน กล้ามเนื้อควบคุมการหายใจบริเวณทรวงอกไม่ทำงาน เมื่อแพทย์มิได้ทำการแก้ไขอย่างทันท่วงทีจึงทำให้ผู้ป่วยมีอาการสมองตายและ เสียชีวิตเมื่อวันที่ ๕ มิถุนายน ๒๕๔๕ คดีนี้ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำคุกแพทย์เป็นเวลา ๓ ปี ลงวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๕๐ เรียกได้ว่าเป็นคดีแรกในประวัติศาสตร์ที่แพทย์มีโอกาสติดคุกจากการรักษาผู้ ป่วย
ในส่วนของแพทยสภา นพ. สมศักดิ์อธิบายว่า เดิมสถิติการร้องเรียนที่เข้าสู่แพทยสภามีไม่มากนัก ระหว่างปี ๒๕๓๕-๒๕๔๑ มี ๓๓-๑๐๖ คดีต่อปี หลังจากนั้นในปี ๒๕๔๒ เพิ่มขึ้นเป็น ๑๗๓ คดี ปี ๒๕๔๓ จำนวน ๒๘๓ คดี ปี ๒๕๔๘ มีการร้องเรียนมากที่สุดจำนวน ๒๙๔ คดี ขณะที่ ๓ ปีล่าสุดคือปี ๒๕๕๑ มีจำนวน ๑๒๘ คดี ปี ๒๕๕๒ จำนวน ๑๘๑ คดี และปี ๒๕๕๓ จำนวน ๘๙ คดี
จำแนกตามสาเหตุการร้องเรียนพบว่า การประกอบวิชาชีพเวชกรรมที่ไม่รักษาตามมาตรฐานเป็นเหตุให้มีการร้องเรียนมาก ที่สุด ๑,๙๕๒ คดี รองลงมาเป็นการโฆษณาประกอบวิชาชีพ (ส่วนใหญ่อยู่ในกลุ่มคลินิกเสริมความงาม) ๓๔๓ คดี การปฏิบัติตนเกี่ยวกับสถานพยาบาล ๒๙๙ คดี และการไม่คำนึงถึงความปลอดภัย ๒๕๐ คดี โดยระหว่างปี ๒๕๓๕-๒๕๕๒ แพทยสภาได้ตักเตือนแพทย์ไปแล้ว ๕๕๕ ราย ภาคทัณฑ์ ๑๘๖ ราย พักใช้ใบอนุญาต ๑๒๐ ราย และเพิกถอนใบอนุญาต ๑๐ ราย พร้อมยืนยันว่าแพทยสภามีการทำโทษแพทย์ที่ทำไม่ถูกต้องไม่ได้ปกป้องแพทย์ อย่างที่หลายคนเข้าใจ (ข้อมูลจากเว็บไซต์กรุงเทพธุรกิจ ๒๙ สิงหาคม ๒๕๕๓)
สำหรับประเทศไทย ที่ผ่านมามีกฎหมายให้ความคุ้มครองผู้ได้รับความเสียหายจากการรับบริการ สาธารณสุข ๒ ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และ พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔๑ หากแต่กฎหมายทั้งสองฉบับยังไม่มีอำนาจครอบคลุมเพียงพอ ฉบับแรกคุ้มครองเฉพาะเจ้าหน้าที่ในโรงพยาบาลของรัฐ โดยกำหนดให้โรงพยาบาลของรัฐเป็นผู้รับผิดชอบค่าเสียหายแทนเจ้าหน้าที่ เจ้าหน้าที่รับผิดชอบเฉพาะกรณีจงใจทำให้เกิดความเสียหายหรือประมาทเลินเล่อ อย่างร้ายแรง ส่วน พ.ร.บ. ฉบับหลังคุ้มครองเฉพาะผู้มีสิทธิบัตรทองซึ่งมีอยู่ราว ๔๗ ล้านคน หรือร้อยละ ๗๕ ของประชากรทั้งประเทศ ไม่คุ้มครองกรณีเป็นผู้ประกันตนตามกฎหมายประกันสังคม ข้าราชการ และพนักงานรัฐวิสาหกิจ
ปี ๒๕๕๐ จึงเกิดความพยายามร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข โดยกลุ่มประชาชนผู้ได้รับความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข องค์กรผู้บริโภค องค์กรพัฒนาเอกชน ประสานความร่วมมือไปยัง นพ. มงคล ณ สงขลา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขขณะนั้น มีการตั้งคณะทำงานยกร่าง พ.ร.บ.ฯ ที่มีองค์ประกอบจากนักวิชาการ แพทยสภา กองการประกอบโรคศิลปะ องค์กรผู้บริโภค ตัวแทนผู้เสียหาย ฯลฯ
จนสำเร็จเป็นร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข “ฉบับประชาชน” เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๐ มีประชาชนร่วมลงชื่อจำนวน ๑๐,๖๓๑ คน โดยมี สารี อ๋องสมหวัง เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เป็นตัวแทนยื่นเสนอต่อประธานรัฐสภาเมื่อวันที่ ๕ มิถุนายน ๒๕๕๒
หลังจากนั้นคณะรัฐมนตรีก็มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข “ฉบับคณะรัฐมนตรี” ยื่นเสนอต่อประธานรัฐสภา วันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ซึ่งก็คือร่าง พ.ร.บ. ฉบับที่กล่าวถึงในบทความนี้*
อย่างไรก็ตาม ยังไม่ทันที่ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้จะเข้าสู่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรก็เกิดความขัดแย้งทางความคิดแตกออก เป็น ๒ ฝ่าย ฝ่ายหนึ่งสนับสนุนร่าง พ.ร.บ.ฯ นำโดยเครือข่ายผู้เสียหายทางการแพทย์ องค์กรผู้บริโภค องค์กรพัฒนาเอกชน ชมรมแพทย์ชนบท อีกฝ่ายหนึ่งคัดค้านร่าง พ.ร.บ.ฯ นำโดยแพทยสภา แพทยสมาคม สหพันธ์ผู้ปฏิบัติงานด้านการแพทย์และสาธารณสุขแห่งประเทศไทย สมาพันธ์แพทย์โรงพยาบาลศูนย์และโรงพยาบาลทั่วไปแห่งประเทศไทย
๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ สมาชิกสมาพันธ์แพทย์โรงพยาบาลศูนย์และโรงพยาบาลทั่วไปแห่งประเทศไทยรวมตัว กันหน้าลานพระราชานุสาวรีย์สมเด็จพระมหิตลาธิเบศร อดุลยเดชวิกรม พระบรมราชชนก กระทรวงสาธารณสุข เพื่อแสดงพลังคัดค้านการนำร่าง พ.ร.บ.ฯ เข้าสู่วาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎร
๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ จุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ลงนามคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการเสริมสร้างความสมานฉันท์ในระบบบริการสาธารณ สุข หรือ “คณะกรรมการ ๓ ฝ่าย” ที่มาจากภาคประชาชน แพทย์ และกระทรวงสาธารณสุข ทำหน้าที่ศึกษารวบรวมประเด็นปัญหาเพื่อให้การพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ฯ ที่คณะรัฐมนตรีเสนอเข้าสู่วาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเป็นไปด้วยความเรียบ ร้อยและสมประโยชน์ทั้งผู้ให้การรักษา ผู้รับบริการ และราชการ
๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๓ คณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมรัฐบาลมีมติให้ “ชะลอ” การพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ฯ ออกไป
๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๓ ปรียนันท์ ล้อเสริมวัฒนา ประธานเครือข่ายผู้เสียหายทางการแพทย์ ผู้ได้รับความเสียหายจากการทำคลอดของแพทย์จนบุตรชายอยู่ในสภาพพิการและเธอ ได้เรียกร้องขอความเป็นธรรมมาเป็นเวลานาน ๑๘ ปี ตัดสินใจโกนศีรษะประท้วงมติของคณะกรรมการฯ ที่ให้ชะลอการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ฯ โดยระบุว่ารู้สึกเจ็บปวดกับการกระทำของรัฐบาลที่เสมือนหักหลังประชาชน ทั้งยังประท้วงการประชุมของคณะกรรมการ ๓ ฝ่าย โดยมองว่าเป็นเพียงการ “ซื้อเวลา” เพราะฝ่ายแพทย์ก็ไม่ให้ความร่วมมือในการเข้าร่วมประชุม
๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรปรากฏรายชื่อร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข พ.ศ. … อยู่ในหมวด “เรื่องด่วน” ลำดับที่ ๕ ต่อจาก “เรื่องที่ที่ประชุมเห็นชอบให้เลื่อนขึ้นมาพิจารณาก่อน” อีก ๔ เรื่อง
ก่อนที่ร่าง พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าวจะ “หลุด” จากวาระการประชุมไปในโค้งสุดท้าย ไม่ทันปิดสมัยสามัญนิติบัญญัติ การประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งนี้ แต่แน่นอนว่ามีโอกาสจะถูกผลักดัน (หรือคัดค้าน) เข้าสู่วาระการพิจารณาเมื่อเปิดประชุมสภาอีกครั้งในเดือนกุมภาพันธ์ศกหน้า
* นอกจากร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้แล้วยังมีร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขอีก ๖ ฉบับถูกนำเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ทั้ง ๗ ฉบับนี้มีความแตกต่างในรายมาตรา แต่คงหลักการ
สำคัญเหมือนกันคือให้มีกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข
