จดหมายเหตุ “หมอกควันข้ามพรมแดน” ไทย-อาเซียนตอนล่าง

การบุกรุกพื้นที่ป่าฝนเขตร้อนในประเทศอินโดนีเซียเพื่อปรับสภาพเป็นพื้นที่เพาะปลูกปาล์มน้ำมันและยางพาราเป็นสาเหตุสำคัญของปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดน

๑

ปัญหามลพิษทางอากาศจากหมอกควันข้ามพรมแดน (Transboundary Haze Pollution) ถูกนำเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรีของประเทศไทยครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ในปีเดียวกันสมาชิกชมรมจักรยานเพื่อสุขภาพแห่งประเทศไทยออกมารณรงค์เรียกร้องอากาศบริสุทธิ์ในกรุงเทพมหานคร หากแต่พื้นที่ถูกพูดถึงในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเป็นจังหวัดต่างๆ ทางภาคใต้ตอนล่าง

มติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ หัวข้อ “สถานการณ์หมอกควันพิษภาคใต้” ระบุว่า “ตามที่ได้เกิดไฟป่าบนเกาะสุมาตราและเกาะบอร์เนียวของประเทศอินโดนีเซีย ทำให้เกิดมลพิษทางอากาศในรูปหมอกควันและฝุ่นละอองปกคลุมในหลายประเทศที่อยู่บริเวณใกล้เคียง รวมทั้งทางภาคใต้ของประเทศไทย โดยส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน การคมนาคม และภาวะเศรษฐกิจ”

คณะรัฐมนตรีจึงกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟไหม้ป่าอินโดนีเซีย ๓ ข้อ

๒

ข้อ ๑ ให้กองทัพบกและกองทัพเรือส่งผู้เชี่ยวชาญไปช่วยอินโดนีเซียดับไฟป่า และช่วยเหลือด้านอื่นๆ ตามขีดความสามารถ เช่น สนับสนุนอุปกรณ์ดับไฟ

ข้อ ๒ ให้กระทรวงสาธารณสุขตั้งศูนย์อำนวยการเฉพาะกิจเพื่อแก้ไขปัญหา ประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบ โดยประสานงานกับสำนักนายกรัฐมนตรีและกรมประชาสัมพันธ์

ข้อ ๓ ให้บริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) ประสานกับกรมอุตินิยมวิทยาเพื่อทราบสภาวะอากาศ วางแผนการบิน ถ้าต้องเปลี่ยนแปลงเส้นทางการบินให้แจ้งให้ประชาชนทราบ

๓

วันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๐ ไม่กี่วันหลังประชุมคณะรัฐมนตรี จึงมีการประชุมหารือเพื่อแก้ปัญหาหมอกควัน มีผู้เข้าร่วมเป็นนักการเมืองระดับรัฐมนตรี และข้าราชการระดับอธิบดี อาทิ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข อธิบดีกรมควบคุมมลพิษ เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม จัดขึ้น ณ ห้องประชุมรวมใจ ๑ ศาลากลางจังหวัดสงขลา

กรมควบคุมมลพิษชี้แจงว่า สาเหตุของไฟไหม้ป่าในอินโดนีเซียเกิดจากการเผาป่าเพื่อขยายพื้นที่เพาะปลูกปาล์มน้ำมัน ไฟไหม้ป่าพรุที่เกิดขึ้นเป็นประจำทุกปี รวมถึงการเผาป่าเพื่อทำไร่

ตอนนั้นกรมควบคุมมลพิษมีสถานีตรวจวัดคุณภาพอากาศติดตั้งอยู่ที่ภาคใต้ ๓ จังหวัด ได้แก่ สุราษฎร์ธานี ภูเก็ต และสงขลา จึงจัดส่งหน่วยตรวจวัดคุณภาพอากาศแบบเคลื่อนที่ไปตรวจเพิ่มที่นราธิวาสและตรัง

๔

ผลตรวจวัดค่าปริมาณฝุ่นขนาดเล็กเฉลี่ย ๒๔ ชั่วโมง พบว่าจังหวัดส่วนใหญ่มีค่าสูงสุดวันที่ ๒๔-๒๕ และ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๐ ยกตัวอย่างจังหวัดภูเก็ตมีปริมาณฝุ่นขนาดเล็ก ๑๙๗ ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร และมีค่าดัชนีคุณภาพอากาศ ๑๓๓ จัดอยู่ในระดับที่ไม่ดีต่อสุขภาพ

ทั้งนี้ตามเอกสารไม่ได้ระบุว่าเป็นฝุ่นละอองชนิดใด คาดว่าเป็นฝุ่น PM10 ที่เคยใช้เป็นหลักในการตรวจวัดคุณภาพอากาศมาก่อน PM2.5

๕

ด้านผลกระทบต่อสุขภาพ กรมอนามัยรายงานว่าวันที่ ๒๕-๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ มีจำนวนผู้ป่วยโรคระบบทางเดินหายใจสูงมาก โดยเฉพาะอำเภอเบตง จังหวัดยะลา ซึ่งมีหมอกควันหนา มีผู้ป่วยเพิ่มจำนวนขึ้นจากปรกติ ๒-๓ เท่า จึงแจกจ่ายผ้ากรองปิดปากปิดจมูกให้ประชาชน ๑๔๐,๐๐๐ ชิ้น

นอกจากตรวจวัดคุณภาพอากาศ กรมอนามัยยังตรวจวัดคุณภาพน้ำ โดยเก็บตัวอย่างน้ำฝนจากจังหวัดนราธิวาส ใช้วิธีรองน้ำฝนจากหลังคาเหมือนชาวบ้านรองเพื่ออุปโภคบริโภค เก็บตัวอย่างแรกหลังฝนตก ๑๕ นาที แล้วเก็บตัวอย่างอีกทุกๆ ๑๕ นาที พบว่าน้ำฝนตัวอย่างหลังฝนตก ๑๕ นาทีขุ่นมากจนไม่ควรใช้ หลังฝนตกผ่านไปครึ่งชั่วโมงน้ำฝนขุ่นเล็กน้อย สามารถนำไปใช้อุปโภคแต่ไม่ควรบริโภค

หมอกควันปกคลุมมาริน่าเบย์ ประเทศสิงคโปร์ เกิดขึ้นในช่วงที่มีการเผาป่าและพื้นที่เพาะปลูกในอินโดนีเซีย

๖

ปัญหามลพิษทางอากาศจากหมอกควันข้ามพรมแดนเป็นปัญหาเรื้อรังที่เกิดขึ้นในประเทศไทยและภูมิภาคอาเซียนตอนล่างมายาวนานไม่น้อยกว่า ๓ ทศวรรษ

ปี พ.ศ.๒๕๒๕ เป็นปีแรกๆ ที่เริ่มมีรายงานการแพร่กระจายของหมอกควันจากในอินโดนีเซียไปยังประเทศเพื่อนบ้าน เมื่อ Meteorological Service Department หน่วยงานของสิงคโปร์นำเสนอภาพถ่ายดาวเทียมแสดงจุดกำเนิดหมอกควันบนเกาะต่างๆ ของอินโดนีเซีย ทั้งเกาะบอร์เนียว กาลิมันตัน สุมาตรา แพร่กระจายข้ามน้ำข้ามทะเลไปถึงมาเลเซีย สิงคโปร์ บรูไน และไทย
นับตั้งแต่นั้น มีรายงานว่ามลพิษหมอกควันจากอินโดนีเซียส่งผลกระทบต่อประเทศเพื่อนบ้านทุกปี แต่ละประเทศได้รับผลกระทบมากน้อยแตกต่างกันตามระยะห่าง ทิศทาง และกำลังลม

๗

ชาติสมาชิกอาเซียนพบว่าปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามพรมแดนเป็นปัญหาความมั่นคงรูปแบบใหม่ เป็นปัญหาที่อยู่ในลักษณะข้ามพรมแดนของรัฐชาติ เมื่อรัฐจุดกำเนิดไม่สามารถจำกัดขอบเขตของหมอกควันที่เกิดขึ้นให้อยู่ภายในได้ ชาติสมาชิกอาเซียนจึงต้องหาทางแก้ไขปัญหาร่วมกัน

อย่างไรก็ตาม กว่าจะเกิดรูปธรรมในการแก้ไขปัญหาก็ต้องรอถึงเดือนมิถุนายน พ.ศ.๒๕๓๘ เมื่อรัฐมนตรีอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อมเห็นชอบให้จัดทำ “แผนความร่วมมือเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนของอาเซียน” (ASEAN Co-operation Plan on Transboundary Pollution) แม้ว่าจะเป็นเพียงการกำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์เพื่อจัดการกับปัญหาอย่างกว้างๆ ในช่วงเริ่มต้น

๘

ช่วง พ.ศ.๒๕๔๐-๒๕๔๑ เป็นปีที่ปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนจากอินโดนีเซียรุนแรงมาก มีรายงานว่าครอบคลุมพื้นที่กว้างถึง ๙๖,๕๕๐ ตารางกิโลเมตร ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้รับผลกระทบจากการปล่อยมลพิษถึง ๔๕,๖๐๐ ตารางกิโลเมตร หมอกควันแพร่กระจายไปถึงเกาะมินดาเนา ประเทศฟิลิปปินส์ เกิดก๊าซเรือนกระจกเทียบเท่ากับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของทวีปยุโรป สร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ การคมนาคม และนิเวศวิทยา

ในช่วงเดียวกันสมาชิกชมรมจักรยานเพื่อสุขภาพแห่งประเทศไทยออกมารณรงค์เรียกร้องอากาศบริสุทธิ์ในกรุงเทพมฯ แม้ไม่ชัดเจนว่าหมอกควันในเมืองหลวงถูกพัดพามาจากอินโดนีเซียหรือไม่

บัณรส บัวคลี่ ผู้สื่อข่าวอาวุโสที่ติดตามประเด็นปัญหามานานให้ความเห็นว่า “เมื่อ ๒๓ ปีก่อนเราใช้คำว่า ‘หมอกควัน’ เพราะไม่ได้ให้ความสำคัญกับฝุ่นละออง เหตุการณ์เกิดจากไฟไหม้ป่าอินโดนีเซียแล้วกลายเป็นเรื่องเป็นราวใหญ่โต หลังจากมีเฮซ (haze) จากอินโดนีเซียลอยข้ามน้ำข้ามทะเลมาถึงมาเลเซีย สิงคโปร์ บรูไน ไทย ตอนนั้นภาษาอังกฤษใช้คำว่า haze เราก็เลยใช้คำว่าหมอกควัน คงจะแปลมาโดยไม่รู้ชัดว่ามันคืออะไร”

ถึงแม้ปีนั้นจะมีการนำเรื่องหมอกควันข้ามพรมแดนเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี มีการออกมติว่าด้วยการแก้ปัญหา แต่บัณรสตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อหมอกควันจางเรื่องราวก็จางหาย

อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นแรงผลักสำคัญให้เกิดความร่วมมือด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศกลุ่มอาเซียน

๙

ปลายปี พ.ศ.๒๕๔๐ รัฐมนตรีอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อมเห็นชอบแผนปฏิบัติ-

การอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (Regional Haze Action Plan : RHAP) ปี พ.ศ. ๒๕๔๕ แต่งตั้งเจ้าหน้าที่อาวุโสเฉพาะกิจของอาเซียนด้านหมอกควัน ตามด้วยกำหนดข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) ให้ประเทศสมาชิกอาเซียนรับไปปฏิบัติ ทุกประเทศลงนามร่วมกันวันที่ ๑๐ มิถุนายน ๒๕๔๕ แล้วทยอยลงสัตยาบัน แต่ปรากฏว่าอินโดนีเซียซึ่งเป็นประเทศต้นกำเนิดปัญหาหมอกควันกลับลงสัตยาบันล่าช้า คือปี พ.ศ. ๒๕๕๗ หรือผ่านมาถึง ๑๒ ปี เป็นประเทศสุดท้ายในกลุ่มประชาคมอาเซียนทั้ง ๑๐ ประเทศ

๑๐

ที่ผ่านมาปัญหาหมอกควันเคยเป็นต้นเหตุของข้อพิพาทระหว่างประเทศ เช่น การปะทะกันอย่างไม่เป็นทางการในโซเชียลมีเดีย การให้สัมภาษณ์ผ่านสื่อต่างๆ โดยสิงคโปร์และมาเลเซียกล่าวหาว่าอินโดนีเซียเป็นต้นเหตุของปัญหา

ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ นายกรัฐมนตรี ลี เซียน ลุง ของสิงคโปร์ เขียนจดหมายแสดงความผิดหวังโดยตรงถึงประธานาธิบดี ซูซิโล บัมบัง ยุดโดโยโน ของอินโดนีเซีย ทำให้ประธานาธิบดีอินโดนีเซียต้องออกมาขอโทษ แต่สถานการณ์ก็ยังไม่ดีขึ้น หรืออย่างกรณี ปี พ.ศ.๒๕๕๘ สิงคโปร์ ตัดสินใจดำเนินการทางกฎหมายภายใต้มาตรการ Transboundary Haze Pollution Act เพื่อหยุดยั้งบริษัทของอินโดนีเซียที่เชื่อว่าเป็นตัวการให้เกิดไฟป่า การยื่นมาตรการป้องกันนี้เปรียบเสมือนการร้องขอให้ยุติและหยุดการกระทำ โดยให้บริษัทเหล่านั้นนำเสนอแผนการดับไฟและยืนยันว่าจะไม่ให้เกิดเหตุการณ์เช่นนี้อีก

๑๑

แม้ประเทศไทยจะให้ความร่วมมือระดับภูมิภาค และจัดทำแผนแม่บทต่างๆ อาทิ แผนแม่บทแห่งชาติว่าด้วยการควบคุมการเผาในที่โล่ง (National Master Plan for Controlling the Open Burning) แต่ปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามพรมแดนก็ยังคงส่งผลกระทบต่อประเทศไทย เนื่องจากหลักการต่างๆ ไม่มีสถานะทางกฎหมายที่แท้จริงในการบังคับหรือลงโทษประเทศที่กระทำผิด ทำให้การแก้ไขปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนของอาเซียนยังไม่มีประสิทธิภาพ

ที่สำคัญอีกอย่างคือการคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตนของแต่ละประเทศสมาชิก การรักษาความมั่นคงภายใน จึงไม่ยินยอมเปิดเผยข้อมูลแผนที่การใช้ประโยชน์ที่ดินและแผนที่พื้นที่สัมปทานทางการเกษตร ซึ่งเป็นปัจจัยที่สำคัญสำหรับการหาผู้กระทาผิด ที่ก่อให้เกิดไฟป่าและมลพิษจากหมอกควันข้ามพรมแดน